Реформы Александра Второго

§ Глава II. Преобразования 1860 – 70 –х годов.

§ 1. Земская и городская реформы.

Отмена крепостного права неминуемо влекла за собой реформы в области центрального и местного управления. Реформа 1861 г. изменила экономическую реформу страны, поэтому должны были меняться политические и правовые учреждения.

Вторая причина, подталкивавшая к реформе – это подъем в стране классового и революционного движения. Александр II и правительство оказался перед альтернативой: или реформа, или революция. Публицист, общественный деятель, редактор славянофильского журнала «Русская беседа» А.И. Кошелев, так сформулировал весьма распространенные в либеральных кругах взгляды на политические преобразования: « Бюрократию и устройство, ею порожденное и покровительствующее , изменить постепенно и по частям – невозможно. Надобно пресечь корень зла; а это может совершиться или через кровавые революции, или посредством благовременного искреннего и полного единения царя с народом».1

Наконец подтолкнула к реформе сила общественного мнения, давление со стороны дворянских кругов.

Необходимость реформы управления местным хозяйством еще в начале XIX века. Отличительной чертой управления местным хозяйством считается Новицкая Т. – являлась несогласованность , разнобой в работе местных органов управления».2 Дореформенные учреждения дублировали работу друг друга и обладали смежной компетенцией. Помимо местных вопросов, сосредоточенных в государственных учреждениях, отдельные вопросы местного хозяйства решались органами сословного самоуправления.

Земская реформа изменила местное управление. Пока крестьяне находились в крепостной зависимости, помещик обладал в своем имении полнотой административной власти над ними. В уезде и в губернии действовали одновременно органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству от 21 апреля 1785 г., и органы администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от 7 ноября 1775 г.. В системе этих органов не было места крестьянам. Однако после освобождения их от крепостной зависимости и предоставления им статуса свободных сельских обывателей возникла необходимость к привлечении их к местному управлению. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовилась в 1859 – 1861 г.г. и земская реформа. 23 октября 1859 г. Комиссии под представительством товарища министра внутренних дел Н.А. Милютина была поручена разработка местного управления. Н.А. Милютин так сформулировал принципы этой реформы: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности, возможно больше единства.3 но довести до конца реформу Н.А. Милютину не удалось: в апреле 1862 г. последовала его отставка, и работу над проектом возглавил П.А. Волуев, взгляды которого были весьма консервативны. Например, он пытался дать при выборах преимущество дворянам – землевладельцам по отношению к землевладельцам – не дворянам.

В процессе подготовки реформы разработчики использовали опыт двух типов местных самоуправлений: англо-американского и континентального. В первом – самоуправление поднималось до роли основного начала государственного управления. Во втором – речь шла об органе местной администрации, формулируемом путем выборов. В англо-американской системе безвозмездность в деятельности выборных должностных лиц сочеталась с широкой самостоятельностью местных учреждений. Надзор центрального правительства осуществлялся для установления единства в практике мест и состоял преимущественно в ознакомлении центра с этой практикой. На континенте, например во Франции, местное самоуправление включалось в систему бюрократической иерархии, пользуясь лишь определенной автономией. Представляющий центральную бюрократию на местах префект являлся одновременно и сотрудником Генерального совета своего департамента, и лицом, осуществляющим надзор за его деятельностью. Он же приводил в исполнение решение совета.

В России обе системы были объединены таким образом, чтобы, оставаясь безвозмездными и не входя в систему органов государства, местные представительные учреждения находились под жестким контролем со стороны государственных органов. Окончательный вариант реформы, изложенный в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»4, Александр II подписал 1 января 1864 г. В соответствии с которым формировались бессословные выборные органы местного управления – земства, избираемые всеми сословиями на 3 года. распорядительными органами земства стали земские собрания: в уезде – уездное, в губернии – губернское. В волости земство не создавалось. Выборы в земские собрания проводились на основе имущественного ценза. Все избиратели были разделены на три курии:

1) уездных землевладельцев;

2) городских избирателей;

3) выборных от сельских обществ.

В первую курию входили владельцы не менее 200 десятин земли, недвижимой собственности на сумму более 15 тысяч рублей и годового дохода свыше 6 тыс. рублей. Владельцы менее 200, но не менее 10 десятин земли объединялись, и от того их числа, которое совокупно владело земельным массивом в 200 (как минимум) десятин, избирался один уполномоченный на съезд первой курии.

Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы недвижимостью не менее чем на 500 руб. в малых и на 2 тыс. руб. в больших городах или торгово – промышленных заведений с годовым оборотом более 6 тыс. руб.

Третья курия состояла главным образом из должностных лиц крестьянского управления, хотя здесь могли быть местные дворяне, а также сельское духовенство. Так, к примеру, в Саратовской и Самарской губерниях в гласные от крестьян прошли даже пять предводителей дворянства. По этой курии, в отличии от первых двух, выборы были не прямые, а многоступенчатые: сельский сход выбирал представителей на волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал депутатов – гласных в уездное земское собрание. Это было сделано для того, чтобы ограничить крестьянское представительство. Процентное соотношение представительства различных сословий в уездах земских собраниях в среднем по двадцати четырем губерниям Европейской России в 1865 – 1866 годах: дворян – землевладельцев – 41,7%, крестьян, членов сельских обществ (без ценза), с небольшим количеством крестьян-собственников с земельным цензом – 38,4%; купцов, владельцев городских имуществ – 6,5% и прочих.5 в губернских собраниях преимущество дворян было абсолютным. Средние цифры нивелируют картину: в некоторых губерниях, например, южных причерноморских, юго-восточных приволжских, преобладание дворян не было безусловным, со временем они стали вытесняться торгово- промышленным классом и частично крестьянством.

Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета - один губернский гласный на шесть уездных. Председатель земского собрания не избирался, им по должности был предводитель дворянства: в уезде – уездный, в губернии – губернский. Исполнительными органами земства стали земские управы – уездные и губернские. Они избирались на земских собраниях. Председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской – министр внутренних дел. На уездных земских собраниях избирались члены уездной земской управы и депутаты в губернское земское собрание, которые, в свою очередь, избирали членов губернской земской управы. Депутаты земских собраний назывались «гласными», т.е. имевшими право голоса, и считались «первым элементом» земства. Они собирались раз в год на заседания для утверждения годовых отчетов земской управы и земского бюджета. Депутаты не получали никакого вознаграждения за эту деятельность, в отличие от земских управ, которые считались земскими служащими и назывались «вторым элементом» земства.6

Реформа распространилась только на 33 губернии – там где проходила отмена крепостного права. Распространение земств осуществлялась постепенно: к 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, 1867 – еще в 9, к 1874 – в 33 и в Бессарабской области. Земства не были созданы в Архангельской и Астраханской губерниях, в Сибири и Средней Азии, а также в национальных районах с малым числом русских помещиков: в Польше, Литве, Белоруссии, Западной Украине, на Кавказе.

Преобладание дворянства в земских учреждениях делало их безопасными для правительства. Ни были лишены каких бы то ни было политических функций и занимались исключительно хозяйственными нуждами уезда или губернии. Земства имели права нанимать земских врачей, учителей, землеустроителей и прочих служащих, которые назывались «третьими элементами» земства. Для содержания земских служащих существовали определенные налоги с населения. В введении земств находились самые разнообразные местные службы: строительство и эксплуатация дорог, почтовое ведомство, народное образование, здравоохранение, социальная защита населения, взаимное страхование и т.д. Все земские учреждения находились под контролем местной и центральной власти – губернатора и министерства внутренних дел.

«Земская реформа, - пишет Исаев И.А., - не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865г. Санкт – Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях».7

земская реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений – волостного земства. «Попытки местных земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись