Кризис фонда занятости

Введение

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) пережива¬ет глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансо¬вого положения можно отнести:

- обострение экономического кризиса в стране и расширение прак¬тики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занято¬сти), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;

- распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что при¬вело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания;

- уменьшение страховых отчислений работодателей в региональ¬ные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его цент¬рализованной части;

- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по без¬работице и рост числа дотационных регионов.

Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению дефици¬та средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формиро¬вания его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отве¬чать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуа¬ции. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федера¬ции" (далее - Закон о занятости) и официального признания безра¬ботицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развива¬ется региональная структура Государственной службы занятости, со¬храняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остат¬ки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги без¬работицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безрабо¬тицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистриру¬емая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, ло¬кализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров зна¬чительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все при¬меты кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число реги¬онов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях систе¬мы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмот¬ря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положе¬ния о Государственном фонде занятости населения Российской Фе¬дерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страхо¬вые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взно¬сы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с рабо¬тодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о за¬нятости), на практике в 90-е годы основным источником были обяза¬тельные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени эконо¬мического благополучия регионов: в регионах с относительно ста¬бильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добро¬вольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возврат¬ные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федераль¬ной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно опре¬деленный источник, как обязательные страховые сборы с работаю¬щих, в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изме¬нилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начис¬ленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоя¬щий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодате¬ли регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в про¬гнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых стра¬нах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само госу¬дарство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефи¬цита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обяза¬тельств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характе¬ризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля госу¬дарства за формированием средств Фонда занятости и соблюдени¬ем финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г. - 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей при¬нять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости рав¬нялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увели¬чилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "кара¬лись" государством начислением пени и штрафов, но только на бума¬ге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" ди¬ректора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой под¬держки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости ук¬репления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*

Показатели 1993г. 1995 г. 1997 г. 1998 г.

1. Среднемесячная начисленная зарплата за 9 месяцев, тыс. руб. 43,0 421,6 988,0 1055,0

2. Среднемесячная численность занятых в экономике, млн.чел. 57,3 56,2 56,6 57,8

3. Среднемесячная сумма начис¬ленной зарплаты, млрд. руб. 2389,3 23839,4 56915,9 60979,6

4. Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев исходя т уста¬новленного законом норматива отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% (с1997г.), млрд. руб. 430.1 4291,1 7683,6 8232,2

5. Реальные поступления от работо¬дателей за 9 месяцев, млрд. руб. 306,7 3231,5 5082,9 5366,7

6. Предполагаемая задолженность работодателей Фонду за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] 123,3 1661,6 2600,8 2865,5

7. Доля уплаченных работодателями страховых сборов в ФЗ по отноше¬нию к среднемесячной начислен¬ной зарплате [(5:9 мес.)/3], % 1,42 1,51 0,99 0,98

8. Уровень собираемости страхо¬вых взносов [5/4],% 71,3 75,3 66,2 65,2

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, кото¬рые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкорто¬стана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ заня¬тости. К началу 1995 г. в таких регионах