Финансы местных органов власти

отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в боль¬шей своей части передана на местный уровень, не мо¬жет нормально функционировать, - налицо явный де¬фицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источника¬ми, либо со скрытым дефицитом, сложившимся вви¬ду искусственного занижения (путем урезания) реаль¬ной расходной части бюджета.

Следствием этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно коммунального хо¬зяйства, транспорта.

Именно задолженности местных бюджетов прак¬тически всем, кто имеет финансовые взаимоотноше¬ния с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной не¬сбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов регио¬нальных (соответственно и местных) бюджетов, от¬части слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие му¬ниципальных доходов и расходов.

Так шесть основных статей затрат местного само¬управления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципаль¬ных бюджетов.

Данные статьи определяют только текущее содер¬жание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недоста¬точности бюджетных доходов это приводит как к нео¬правданному сокращению текущих, так и к неполно¬му финансированию капитальных расходов.

Около 20% всех расходов местного бюджета состав¬ляет заработная плата работников бюджетных орга¬низаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы об¬разования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.

В общем объеме доходов местных бюджетов удель¬ный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на до¬бавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижает¬ся, что связано со значительным спадом промышлен¬ного производства, вследствие которого налог на при¬быль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.

Растут поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость и налога на имущество.

Однако, несмотря на рост собственной налоговой базы, в структуре муниципальных доходов наблюдает¬ся явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важ¬ном показателе, как уровень бюджетной самостоятель¬ности муниципальных образований.

Бюджеты муниципальных образований формируют¬ся, в основном, за счет федеральных налогов, зачис¬ляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Осно¬ву муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на до¬бавленную стоимость. Местные налоги состоят из сум¬мы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц.

На самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собствен¬ных доходов в объеме соответствующего бюджета. Од¬нако необходимого уровня собственных доходов, тре¬бующегося регионам и муниципальным образовани¬ям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не уста¬навливают размеры процентных отчислений от регу¬лирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.

При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и рес¬публиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной сте¬пени отличается от финансового положения осталь¬ных 12 тыс. российских муниципальных образований.

Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы мес¬тных бюджетов неизбежно ставит муниципальные об¬разования и их органы в полную зависимость от орга¬нов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не толь¬ко перспективное, но и текущее планирование, фи¬нансировать свои неотложные нужды.

Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных пол¬номочий в региональном бюджете.

Так, например, в Московской области, в результа¬те согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута дого¬воренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирова¬ния расходов на заработную плату работникам орга¬низаций социально культурной сферы, на обеспече¬ние отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных зако¬нов: "О ветеранах " (за исключением льгот по комму¬нальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, име¬ющим детей", на оплату газовой и электрической со¬ставляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уро¬вень в основном те муниципальные образования, ко¬торые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.

Нынешнее социально напряженное состояние ме¬стных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования си¬стемы межбюджетных отношений. Местные финансо¬вые ресурсы должны соответствовать функциям, ис¬полняемым органами местного самоуправления. В пер¬вую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения ви¬дов расходов между бюджетами разных уровней. Зако¬нодательному закреплению разграничения видов рас¬ходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государ¬ственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.

Принятие нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную струк¬туру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостат¬ков, ущемляет права субъектов Федерации и особен¬но органов местного самоуправления.

При его доработке необходимо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения неза¬висимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосред¬ственно в соответствующий бюджет, введения раздель¬ных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.

Законодательство о местных фи¬нансах должно совершенствоваться на основе следу¬ющих принципов:

• четкого разграничения расходов и доходов меж¬ду уровнями бюджетной системы;

• повышения заинтересованности органов мест¬ного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;

• повышения заинтересованности муниципалите¬тов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Необходимо законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Фе¬дерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.

Заключение

Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.

Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюд¬жетов.

Необходимо:

► обеспечить четкое раз¬деление муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;

► каж¬дой категории расходов должны соответствовать дос¬таточные доходы.

Институт местного